Публичные обсуждения проекта доклада правоприменительной практики

 

    ПРОЕКТ

                                                                                                                                                                            

 

Доклад о правоприменительной практике за 2023 год при осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области и государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области

 

Доклад, содержащий результаты обобщения правоприменительной практики в части осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области и государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области за 2023 год подготовлен во исполнение пункта 13 части 3 статьи 46, статьи 47 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ), пункта 18 Административного регламента исполнения Комитетом правопорядка и безопасности Ленинградской области государственной функции по осуществлению государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области, утвержденного приказом Комитета правопорядка и безопасности Ленинградской области (далее также – Комитет, надзорный орган, орган государственного надзора) от 30.08.2016 № 17.

Согласно пункту 14 основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года, утвержденных Указом Президента от 11.01.2018 № 12 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года», одним из механизмов реализации государственной политики в области защиты от чрезвычайных ситуаций является проведение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в комплексе с мероприятиями по гражданской обороне.

Предметом регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий Ленинградской области от чрезвычайных ситуаций (далее также – региональный государственный надзор) является соблюдение организациями и гражданами, за исключением организаций и граждан, деятельность которых подлежит федеральному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установленных  Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ) и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Ленинградской области. Организация и осуществление регионального государственного надзора регулируется Федеральным законом № 248-ФЗ.

Предметом государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области является (далее также – государственный надзор) является соблюдение органами местного самоуправления Ленинградской области требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных Федеральным законом № 68-ФЗ, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, областными законами и иными нормативными правовыми актами Ленинградской области, в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Организация и осуществление государственного надзора регулируется Федеральным законом от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Региональный государственный надзор осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, определяющими выбор профилактических мероприятий и надзорных мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты.

Для целей управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении регионального государственного надзора объекты надзора относятся к одной из следующих категорий риска причинения вреда (ущерба) (далее - категории риска):

средний риск;

умеренный риск;

низкий риск.

С учетом оценки риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и вероятности наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба), деятельность контролируемых лиц подлежит отнесению к категориям риска согласно следующим критериям:

к категории среднего риска - деятельность контролируемых лиц, которые относятся к силам и средствам территориальной подсистемы Ленинградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Ленинградская областная подсистема РСЧС) и не подлежат федеральному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

к категории умеренного риска - деятельность контролируемых лиц, которые относятся к силам и средствам районных звеньев Ленинградской областной подсистемы РСЧС и не подлежат федеральному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

к категории низкого риска - деятельность контролируемых лиц, которые не отнесены к категориям среднего и умеренного риска и не подлежат федеральному государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

При осуществлении государственного надзора в отношении органов местного самоуправления риск-ориентированный подход, в соответствии с действующим законодательством, не применяется.

Согласно распоряжению Комитета от 14.12.2022 № 244                         «Об утверждении Перечня объектов регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области и перечня объектов государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области», за  должностными лицами надзорного органа закреплено по территориальному признаку и зонам ответственности 275 объектов надзора (190 объектов – органы местного самоуправления Ленинградской области, 85 объектов – организации и граждане).

В связи с ограничениями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», на основании распоряжения Комитета от 9.01.2023 № 4 «Об особенностях осуществления государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области и о признании утратившими силу отдельных распоряжений Комитета правопорядка и безопасности Ленинградской области», надзорные мероприятия в отношении органов местного самоуправления, а также в отношении граждан и организаций в 2023 году Комитетом не проводились.

В целях предупреждения нарушений контролируемыми лицами обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, соблюдение которых оценивается при осуществлении надзорных функций, Комитетом осуществляются мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований, в соответствии с ежегодной программой профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области, государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий  в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Ленинградской области (далее – Программа профилактики нарушений обязательных требований), утверждаемой распоряжением Комитета.

Текущее состояние профилактической деятельности надзорного органа характеризовали проведенные в 2023 году мероприятия в рамках Программы профилактики нарушений обязательных требований, в том числе:

- заседание комиссии по профилактике правонарушений в Ленинградской области;

- осуществление анализа деятельности органов местного самоуправления, организаций и граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций с целью выявления причин и условий, способствующих совершению правонарушений и принятие соответствующих профилактических мер, направленных на предупреждение правонарушений;

- заседание комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Ленинградской области;

- заседание комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органов местного самоуправления;

- проведение учебно-методических сборов по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций с главами администраций муниципальных районов и городского округа Ленинградской области, а также с заместителями глав администраций муниципальных районов и городского округа Ленинградской области по безопасности;

- размещение и актуализация на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» перечня нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования;

- подготовка и размещение на официальном сайте Комитета сведений об изменениях, внесенных в действующие нормативные правовые акты, сроках и порядке вступления их в силу;

- информирование органов местного самоуправления, организаций и граждан по вопросам соблюдения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- направление письменных ответов на поступающие обращения и жалобы по вопросам, входящим в компетенцию органа государственного надзора;

- размещение на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о плановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, организаций и граждан;

- размещение информации о результатах плановых и внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления, организаций и граждан о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений в едином реестре проверок и в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий;

- размещение на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» обобщённой практики осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на территории Ленинградской области, с указанием наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований;

- осуществление должностными лицами надзорного органа консультирований по вопросам соблюдения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- разработка, размещение на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и поддержание в актуальном состоянии руководств по соблюдению обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Мероприятия, предусмотренные Программой профилактики нарушений обязательных требований, с учетом ограничений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», выполнены в 2023 году надзорным органом в полном объеме. Результативность реализации Программы профилактики в 2023 году, в соответствии с методикой оценки, признана эффективной.

В рамках профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушений контролируемыми лицами обязательных требований и повышение информированности о способах их соблюдения, в 2023 году Комитетом осуществлено 87 профилактических визитов в отношении 74 контролируемых лиц, в рамках которых контролируемые лица проинформированы об обязательных требованиях, предъявляемых к их деятельности, соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска.

В целях изучения деятельности органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и оказания методической помощи:

- проведены выездные мероприятия на места захоронений и объекты хранения запасов и средств для организации санитарно-эпидемиологических и иных работ при проведении срочных захоронений трупов в военное время (проверены более 40 мест захоронений, расположенных в муниципальных образованиях Ленинградской области);

- осуществлены совместные выезды с представителями Главного управления МЧС России по Ленинградской области и государственного казенного учреждения Ленинградской области «Объект № 58» Правительства Ленинградской области, проанализирована работа органов местного самоуправления в части создания и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальных систем оповещения населения;

-  проведены проверки готовности объектов для развертывания пунктов временного размещения населения 1 категории на основании информации, представленной Главным управлением МЧС России по Ленинградской области (проверено 22 объекта);

- осуществлены выезды и изучена работа, проводимая органами местного самоуправления по вопросам создания, оснащения и деятельности 169 учебно-консультационных пунктов по гражданской обороне;

- осуществлены комплексные выезды в муниципальные районы Ленинградской области для сбора информации по вопросу создания, использования и восполнения резерва материальных ресурсов, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Из анализа ранее проведенных должностными лицами надзорного органа мероприятий следует, что характерными (часто встречающимися) нарушениями обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций являются:

1) отсутствие (либо несоответствие предъявляемым требованиям) муниципальной системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

2) не соответствие имеющегося резерва материальных ресурсов требованиям методических рекомендаций по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным МЧС России № 2-4-71-5-11 от 19.03.2021 (далее – Методические рекомендации МЧС России № 2-4-71-5-11);

3) не соответствие плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования требованиям методических рекомендаций по планированию действий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на региональном, муниципальном и объектовом уровнях, утвержденных МЧС России 15.03.2021;

4)  отсутствие сформированного на муниципальном уровне органа повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций – единой дежурно-диспетчерской службы муниципального образования;

5) не проведение органами местного самоуправления командно-штабных учений, тактико-специальных учений с участием сил постоянной готовности и штабных тренировок;

6) отсутствие дополнительного профессионального образования по программам повышения квалификации в области защиты от чрезвычайных ситуаций у руководителей органов местного самоуправления, председателей комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципального образования, у работников органа местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Проблемные вопросы нормативно-правового регулирования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

В сфере полномочий органов местного самоуправления сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - отсутствует четкое законодательное наполнение терминов «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» и «организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Указанные формулировки, используемые в Федеральном законе                 № 131-ФЗ, носят общий и неопределенный характер, вызывают неоднозначное понимание, и, как следствие, неправильное применение на практике. При этом судебные инстанции, принимая во внимание близкие по смыслу слова в указанных терминах, зачастую усматривают дублирование вопросов местного значения.

В Федеральном законе № 131-ФЗ, иных федеральных законах и принятых в рамках их реализации нормативных правовых актах отсутствует разграничение компетенции между различными типами муниципальных образований в вопросах защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 3 статьи 14 Федерального закона №131-ФЗ определено, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений, за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных вопросов местного значения городских поселений (в том числе вопрос местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций»).

Вопрос местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», решаемый муниципальным районом, городским и сельским поселением, включает в себя практически одни и те же мероприятия, направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, при этом ввиду особенностей организации местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, а также их бюджетных обязательств, возможности их реализации у муниципальных образований различные.

В связи с этим целесообразно на федеральном уровне нормативно определить перечень мероприятий, отнесенных к тому или иному вопросу местного значения, а также конкретизировать перечень мероприятий, осуществляемых муниципальным районом, городским и сельским поселением (в случае закрепления за сельским поселением законом субъекта Российской Федерации вопроса местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций»).

 

Обновлено 06.02.2024